Einleitung
[1] Die Europäische Integration erfolgt zu einem guten Teil über gemeinsames Recht und gemeinsame Normen, die überall auf den Alltag durchschlagen. Die Umsetzung ist faktisch nie gleichförmig in allen Mitgliedsländern, dennoch ist seit den 1950er Jahren eine europäische Rechtskultur entstanden. Zur Rechtskultur gehört die Art und Weise der praktischen und alltäglichen Umsetzung von Recht, Gesetz und Norm, nicht nur durch Gesetzgeber, Behörden und Gerichte, sondern auch durch die Bürger*innen.
[2] Durchsetzung und Praktizieren ist nur ein Aspekt, der Rechtsbedarf aller Beteiligten ist nicht weniger kennzeichnend für die Rechtskultur. Was an Recht und gegebenenfalls Normierung wird „von unten“ (oder „von oben“) gefordert? Welchen Grund hat Nichtbeachtung europäischen Rechts? Auch die Erfahrung, sich innerhalb der EU ins Einvernehmen setzen zu müssen, die Vereinbarkeit nationalen Rechts und europäischen Rechts sicher zu stellen etc., ist als praktische Erfahrung Teil von Rechtskultur.
[3] Die Corona-Krise zeigt, wie weit bzw. wie wenig weit es mit dieser europäischen Rechtskultur her ist. Aus einer entsprechenden Analyse können Schlussfolgerungen für die Weiterentwicklung des europäischen Rechts gezogen werden. Die folgenden Ausführungen können keinen Anspruch auf Vollständigkeit besitzen. Der eingenommene Standpunkt ist der des Kulturhistorikers, nicht des Juristen.
1. Es gibt keine europäische Wahlrechtskultur
[4] In vielen Ländern hätten während des Corona-Lockdowns Wahlen, von der kommunalen bis zur nationalen Ebene, stattfinden sollen bzw. haben stattgefunden – oder wurden verschoben. Alle Beobachtungen, die sich hierzu aufdrängten, kann man natürlich auch durch eifriges Studieren des Wahlrechts der Mitgliedsländer herausfinden, aber wer macht das schon? Covid-19 nun lieferte mannigfache Eindrücke recht bequem frei Haus. Bei den einen wurde gestritten, ob man die Briefwahl einführen sollte – sie war bis dahin nicht vorgesehen gewesen (Polen). Die anderen ersetzten den Urnengang vollständig durch Briefwahl (Bayern). Es wurde um Vorverlegung oder Verschiebung von Wahlen gestritten, bei Wahlen mit zwei Wahlgängen wurde der erste Wahlgang regulär abgehalten, der zweite zunächst ohne Datum verschoben (Frankreich).
[5] Das zu bewältigende Grundproblem war aber überall dasselbe. Ist es wirklich sinnvoll, dasselbe Problem in jedem Land anders zu lösen oder würde nicht eine Harmonisierung des Wahlrechts ein zeitgemäßes Vorhaben sein? Der EU-Vertrag schützt nationale Rechtstraditionen, aber die Corona-Pandemie hat hier Probleme aufgezeigt, die durch keine Tradition beschönigt werden können.
[6] Zu den aufgezeigten Problemen gehört die leichte Anfälligkeit für Missbrauch. Damit ist nicht der Wahlbetrug gemeint, der kommt ggf. dazu, sondern z. B. der nonchalante Umgang mit Terminen und Fristen wie in Polen bezüglich der Präsidentenwahl. Es wurde über die Gleichartigkeit der Problemstellungen nicht europäisch diskutiert, der Umgang mit den scheinbaren Formalien, die aber zur korrekten Durchführung von Wahlen zwingend gehören, war erstaunlich schludrig.
[7] Europäische Debatten werden meistens im Keim erstickt, wenn sich eine solche abzeichnen sollte. Die Regierungen der EU-Mitglieder verbitten sich „Einmischungen in innere Angelegenheiten“ – aber es sind Zweifel angebracht, dass in einer Rechts- und Wertegemeinschaft, als die sich die EU versteht, EU-weite Debatten als Einmischung abqualifiziert werden dürfen.
2. Das Gebot der Nichtdiskriminierung reicht tiefer als gewusst
[8] Das europäische Recht ist in Bezug auf das Verbot von Diskriminierung eindeutig, und auch der EU-Vertrag setzt das Prinzip der Nichtdiskriminierung dorthin, wo die raison d’être der EU ausgesprochen wird (Art. 2 EUV).
[9] Die Corona-Pandemie zeigte u.a. Folgendes auf: In manchen Ländern wie dem Vereinigten Königreich waren Nichtweiße stärker von Covid-19 betroffen als Weiße. Der Grund dafür war, dass diese Menschen als Pfleger, Busfahrer etc. arbeiteten und der Ansteckungsgefahr stärker als andere ausgesetzt waren. Sie hätten besser geschützt werden müssen, anfangs kümmerte das aber keinen, weil Schutzausrüstung mangels Vorsorge fehlte. Zum Teil kam dazu die Schräglage des Krankenversorgungswesens, die dieselben Menschen zusätzlich benachteiligte.
[10] Nachdem sich die Aufmerksamkeit darauf gerichtet hatte, rückten Diskriminierungen im Alltag ins Zentrum der Betrachtung. Die Ermordung des Afroamerikaners George Floyd in Minneapolis am 25.5.2020 durch einen weißen Polizisten vor laufender Kamera geschah in den USA, löste aber eine weltweite Bewegung gegen Rassismus und Diskriminierung aufgrund von Hautfarbe und Herkunft aus. Wäre es ohne Corona und die faktische Ungleichheit von Nichtweißen, auch in Europa, genauso gewesen? Die Debatte blieb nicht bei Polizeigewalt und Rassismus bei der Polizei stehen, sondern weitete sich auf alle möglichen Diskriminierungen aus. Ungleiche Bildungs- und Berufschancen durch versteckte Diskriminierung aufgrund eines „ausländisch“ klingenden Namens, aufgrund des Aussehens, aufgrund der Hautfarbe, aufgrund des Geschlechts oder allgemeiner der sexuellen Orientierung sind im Alltag an der Tagesordnung und wurden nun deutlicher thematisiert. Corona hatte es bereits an den Tag gebracht.
[11] Teilweise erhöhte der Corona-Lockdown den Gender Gap zuungunsten von Frauen, ohnehin sozial benachteiligte Kinder spürten noch mehr Benachteiligung, dasselbe gilt für Menschen mit Behinderungen bzw. besonderen Bedürfnissen. Der Staat wälzte urplötzlich durch den Lockdown Aufgaben auf die Familien ab, ohne den Familien dazu die starke Stellung zu geben, die sie dafür brauchen würden. Es war, als würde plötzlich die politische Theorie der frühen Neuzeit, derzufolge die Familien die Grundlage, das Fundament eines Staates sind, wiederbelebt, ohne die Familie entsprechend upzugraden. Eine Portion Zynismus war dabei – es gab keinen Kompass, der im Lockdown die Prioritätensetzungen angeleitet hätte.
[12] In der Beziehung gab es ein recht einheitliches Europa, ebenso in der Beziehung, dass der Politik ein verlässlicher innerer Kompass fehlte. Zu lernen ist also, dass schwere Pandemien auch im 21. Jahrhundert in Europa real möglich und daher auch in Zukunft zu erwarten sind und dass deshalb dieser Kompass entwickelt werden muss. Welche Prioritäten sind unumgänglich, was sind nur Scheinprioritäten, deren nachteilige Folgen sich erst später, dafür aber umso heftiger zeigen werden? Das gilt ja speziell für den Gesundheitsbereich, wo die tödlichen Folgen aufgeschobener Behandlungen, einerseits, und erhöhter Kalorienaufnahmen aus Frust im Lockdown, andererseits – usw. !– bald ausgerechnet wurden.
[13] Die Krise muss genutzt werden, um die europäische sowie nationale Gesetzgebung mit den praktischen Erfahrungen im Kopf anzupassen. Eine europäische Harmonisierung wäre hier sinnvoll.
3. Grundrechte
[14] Grund- und Freiheitsrechte wurden zu Beginn des Lockdowns ohne Diskussion eingeschränkt. Erst ab Ende März, Anfang April 2020 mehrten sich die Stimmen, die auf den Umstand als solchen aufmerksam machten, Debatten setzten ein. Auch diese Abfolge war europäisch recht einheitlich, der Umgang damit aber nicht. Es war etwas bestürzend mitanzusehen, wie gerade bei dieser wesentlichen Frage, wie weit eine Einschränkung der Grundrechte mit welcher Begründung gehen darf, staatliche Stellen ins Schleudern gerieten. Es wurden Demonstrationen mit wenigen Teilnehmer*innen, die Mundschutz trugen und Abstand hielten, untersagt, die Leute auseinandergetrieben, womöglich angezeigt. Das hat mit dem ebenfalls grundrechtlichen Anspruch eines jeden Menschen, vor u.U. tödlicher Ansteckung geschützt zu werden, nichts zu tun gehabt. Überschießende Reaktionen von Behörden und Polizei gab es zuhauf. Darin erweist sich eine überraschende Hilflosigkeit und Ahnungslosigkeit, was die Grund- und Freiheitsrechte und ihren hohen Stellenwert im demokratischen Rechtsstaat angeht.
[15] Hier besteht offensichtlicher Diskussionsbedarf, dieser besteht in allen europäischen Ländern. Wo ist die europäische Debatte? Es braucht weniger neues Recht als eine Rückbesinnung darauf, wie wichtig die Debatte über Recht, Grundrechte, Verfassung und Normen für die Rechtskultur ist.
4. EU-Bürger*innen
[16] Wieviel war der Status als EU-Bürger*in im Lockdown und während der Reisebeschränkungen noch wert? Als EU-Bürger, der im Ausland lebt, habe ich mich, als die Rückholaktionen für Staatsbürger*innen begannen, gefragt, ob die EU-Bürger*innen mit Lebensmittelpunkt im EU-Ausland da mitgemeint sind? Anfangs wurden sie nicht einmal erwähnt, in Österreich wurde später auf mit EU-Bürger*innen verheiratete Inländer*innen verwiesen, was ja nur einen Teil der Fälle ausmacht.
[17] Die Grenzschließungen haben Familien, deren Mitglieder in verschiedenen EU-Ländern arbeiten, besonders hart getroffen. Paare oder Gemeinschaften, die aus irgendwelchen Gründen keinen gemeinsamen Haushalt hatten, wurden ggf. getrennt, wenn sie sich zu Beginn des Lockdowns an unterschiedlichen Orten/Wohnungen aufhielten. Vieles von dem, was das EU-Recht eigentlich als Lebensstil möglich macht, war plötzlich problematisch. Plötzlich wurde klar, wie gefährdet der Status als EU-Bürger*in in Wirklichkeit ist. Das Gefühl des Angeschmiertseins ist naheliegend. Wo ist die europäische Debatte?
[18] Am 24.7.2020 forderte Andrew Ullmann, Obmann der FDP-Abgeordneten im Gesundheitsausschuss des Deutschen Bundestages, im Morgenmagazin von ARD und ZDF, dass Urlauber*innen, die aus gefährdeten Gebieten zurückkommen, Sars-CoV-2 Tests machen müssten und diese selbst zu zahlen hätten. Einen Test vorschreiben – darüber kann man reden, auch wenn es ja heißt, dass der Test nur eine Momentaufnahme darstellt und eine vierzehntägige Quarantäne trotzdem erforderlich ist.
[19] Aber warum sollen die Leute den Test selber zahlen? Meistens wurden, wie immer im Sommer, Verwandte auf dem Balkan (das war der Anlass für das Interview) besucht. Die EU hält die Freizügigkeit hoch, das ist eine ihrer Trümpfe, sie gilt über die EU hinaus im EWR, und nicht ohne Grund wurde für nicht-EU Länder wie Serbien längst die Visumspflicht abgeschafft. Die Familien vertrauen auf die Freizügigkeit, immer mehr Familien sind transnational aufgestellt. Sie sollen das ausdrücklich dürfen und sie sollen es wollen, weil die Arbeitskräfte gebraucht werden.
[20] Also: jede*r muss aufpassen und Vorsichtsmaßnahmen einhalten, um sich möglichst nicht anzustecken, aber es gibt keinen Grund, Menschen zu bestrafen, indem sie vorgeschriebene Tests selber zahlen müssen, wenn sie die Freizügigkeit mit Leben erfüllen. Ohne Letzteres wäre sie nutzlos – und noch einmal: Die Personenfreizügigkeit der EU, die innerhalb Europas über die eigentliche EU hinausgeht, ist weniger eine humanitäre Sache als die des EU-Eigennutzes.
5. Digitalisierung, ungleiche Chancen
[21] Die Covid-19-Krise wirft viele Fragen im Zusammenhang der Digitalisierung der Lebenswelt und der digitalen Schutzrechte auf. Die Digitalisierung der Wirtschaft und der Dinge war vor Sars-CoV-2 in aller Munde, was es gebraucht hätte, wäre eine Digitalisierung der Bildungsinfrastruktur gewesen. Nun sind wir klüger – und sollten die unverhoffte erlangte Klugheit nutzen.
[22] Wie lebenswichtig das Digitale in einer Pandemie sein kann, haben wir praktisch erfahren. Nun gilt es zu fragen, was bedeutet das rechtlich – worauf müssen die Menschen in Zukunft einen Rechtsanspruch bekommen? Die Antwort kann eigentlich nur eine europäische, keine nationale sein. Mehrfach war von „digitaler Spaltung“ die Rede – die einen hatten die nötige Hard- und Software oder konnten sie sich leisten, die anderen hatten sie, bekamen sie nicht, konnten sie sich nicht kaufen. Ein Teil der Schüler*innen, in allen EU-Mitgliedsländern, hatte daher während des Lockdowns faktisch keinen Unterricht.
6. Fazit
[23] Die Mitgliedsländer der EU sind auf ihre Vielfalt bedacht und pflegen sie. Die EU hat diese Vielfalt zu einer geschützten Marke gemacht. Aber wo und wann wird Vielfalt kontraproduktiv? Sie wird es dann, wenn alle dasselbe Grundproblem haben, aber meinen, auch da sei Vielfalt das oberste Gebot. Die anskizzierten Themen haben aber erwiesen, dass die Covid-19-Krise vor allem auch die Verwundbarkeit und Anfälligkeit vieler Elemente der europäischen Rechtskultur offengelegt hat. Das meiste berührt grundlegende Rechte, weit über die Bewegungsfreiheit hinaus.
[24] Hier besteht europäischer Handlungsbedarf, denn mindestens zwei Krisen sind weiter aktiv und scheren sich wenig um die Covid-19-Krise: Klimakrise; Konflikte rund ums Mittelmeer und in der nördlichen Hälfte Afrikas. Mindestens die Klimakrise hält Szenarien bereit, die erneut weitreichende regulierende Eingriffe in das Alltagsleben nötig machen könnten. Die Corona-Erfahrungen können helfen, hier vorausschauend mindestens einmal öffentlich zu diskutieren und die Bürger*innen einzubeziehen. Noch einmal Grund- und Freiheitsrechte so einzuschränken, wie es geschehen ist, darf nicht mehr sein – es wäre auch nicht mehr durchsetzbar, da die Begründungen bei näherer Betrachtung zum Teil zu wenig überzeugend waren und sind.
[25] Welche Szenarien die Kriegskonflikte rund ums Mittelmeer für die EU und das Alltagsleben der Bürger*innen bereithalten, ist schwerer abzuschätzen. Die Intensivierung des Kriegsgeschehens verlagert sich von Syrien, das von einem Frieden noch Jahre entfernt ist, mehr und mehr nach Ägypten. Der türkische Präsident hat sich die Optionen geschaffen, Flüchtlinge als Druckmittel gegen die EU nicht mehr nur vom Boden der Türkei aus, sondern auch von Libyen aus, einzusetzen.
[26] Der russische Präsident steht in Libyen zwar auf der anderen Seite, gegen die Türkei, aber das Druckmittel Flüchtlinge auf die EU kann ihn nur erfreuen und er wird nichts tun, um das zu verhindern. Auch Ägypten hat ganz andere Prioritäten – vielmehr werden die zunehmenden Kriegshandlungen in Libyen aufgrund des sich verstärkenden Engagements der genannten Länder noch mehr Flüchtlinge verurusachen.
[27] Zurück zur EU und ihrer Rechtskultur: Alles in allem ist der Zeitpunkt gekommen, wieder mehr über Recht und Rechtskultur zu debattieren, denn auf Dauer funktioniert der in Europa gängige Rechtsstaat nicht, wenn er in heftigeren Krisen nicht anders kann, als massiv Rechte einzuschränken und gleichzeitig massive Versäumnisse in der Vorsorge – materiell und rechtlich verstanden – einräumen muss. Wenn aus dem in Europa gängigen Rechtsstaat ein europäischer Rechtsstaat würde, wäre das hilfreich.
[28] Dass dieser auch für Angehörige von sog. Drittstaaten und Flüchtlingen da sein muss, wäre in der Zwischenzeit zu lernen.
English version (abbreviated) (H-Soz-Kult Discussion Forum)
Wolfgang Schmale: Die Covid-19 Krise und die europäische Rechtskultur. In: wolfgangschmale.eu/die-covid-19-krise-und-die-europaeische-rechtskultur
